葛蕾蕾：我国国际人才引进中的挑战与推进策略

时间：2025-02-28 10:08 发布于：观察频道编辑：来源：行政管理改革

[摘要] 中国式现代化的实现离不开人才作为第一资源的有力支撑。在人才强国战略的背景下，我国高度重视国际人才引进政策，但也存在政策执行机构协调不畅、缺乏企业和社会多元力量助力、线上线下政策宣传不到位、引进准入门槛较高、国际人才竞争形势日益激烈等问题与挑战。因此，建设人才强国，需进一步着力政策引领、优化国际人才引进政策；搭建平台、健全升级国际人才引进体系；共享共建、全力打造国际人才聚集高地，为中国式现代化提供坚实的人才支撑。

[关键词] 人才强国战略；国际人才；人才引进；政策执行

[中图分类号] D63 [文献标识码] A [文章编号] 1674-7453（2024）12-0021-07

2024年，党的二十届三中全会提出，必须深入实施科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动发展战略，统筹推进教育科技人才体制机制一体改革，健全新型举国体制，提升国家创新体系整体效能。要“深化教育综合改革”“深化科技体制改革”“深化人才发展体制机制改革”。在向中国式现代化奋进的时代背景下，系统梳理和分析我国国际人才引进政策，分析国际人才引进政策环境中的机遇与不足，分析当前政策执行过程中出现的新问题与新挑战，并提出相应的政策建议，对丰富我国国际人才引进政策的理论成果，进一步优化完善工作实践具有重要意义。

一、我国国际人才引进政策的发展

2000年，党的十五届五中全会提出，要把培养、吸收和用好人才作为一项重大的战略任务切实抓好，大力开发人才资源，加快发展教育事业，建设一支宏大的高素质人才队伍。2001年发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》中有专章提出“实施人才战略，壮大人才队伍”。[1]这是我国首次将人才战略确立为国家战略，将其纳入经济社会发展的总体规划和布局之中，使之成为其中一个重要组成部分。2003年，我国召开第一次全国人才工作会议，提出大力实施人才强国战略。2010年，第二次全国人才工作会议召开，会议提出在未来十年加快确立人才优先发展战略布局，深化人才工作机制改革创新，并启动实施《国家中长期人才发展规划纲要（2010—2020年）》。2012年8月，我国发布了《国家高层次人才特殊支持计划》，指出要统筹兼顾国内人才培养与海外人才引进，充分发挥杰出人才、领军人才和青年拔尖人才的战略支柱作用。2021年的中央人才工作会议提出，培养“面向世界科技前沿、面向经济主战场、面向国家重大需求、面向人民生命健康”的新时代新人才，深入实施新时代人才强国战略构想。[2]2022年，党的二十大报告指出“人才是第一资源”，要坚持人才引领驱动，加强人才国际交流，深化人才发展体制机制改革。2024年，党的二十届三中全会提出，要深化人才发展体制机制改革。实施更加积极、更加开放、更加有效的人才政策，完善人才自主培养机制，加快建设国家高水平人才高地和吸引集聚人才平台。完善海外引进人才支持保障机制，形成具有国际竞争力的人才制度体系。

国际人才引进政策，即中央及各级政府部门、国家宏观规划中对国际人才相关的战略性政策，人才政策中对国际人才的方向性政策和专门针对国际人才引进各个环节制定的操作性政策。我国各个历史阶段都十分重视国际人才引进工作，陆续出台了一系列海外高层次人才引进、支持和服务的政策，这些政策在特定时期都发挥了重要作用。现行的海外高层次人才引进和服务政策也正在逐步形成跨越不同层级、融会人才工作各环节的完整政策体系。[3]

为了应对快速变化的国际人才竞争新形势，引进带动更大数量规模的国际人才来中国本土发展，各省级行政单位和各大城市纷纷制定个性化的国际人才引进政策。如北京相继出台了涉及外国人签证、出入境、停留居留等方面的引进和保留政策，包括中关村国际人才20条新政等；深圳市进一步实施新时代人才强国战略，营造宜居宜业的国际人才发展环境，出台《国际人才街区评价指南》地方标准，加快国际人才街区的创建和建设；南宁市实施“1+6”人才政策组合，统筹建立高层次人才“一站式”服务平台，强调“高精尖缺”指导思想，形成具有区域影响力的国际人才孵化中心，使得创新要素、人才资源跨越国界、充分涌流。择天下英才而用之，从“人才输入”向“人才结果输出”转变，激发国际人才资源创新创造活力，打造国际人才智慧发展空间，驱动区域高质量发展。

二、国际人才引进政策分析模型构建

20世纪70年代中期，政策执行逐渐成为公共政策研究领域关注的重点，学者们从不同的视角研究并构建了不同的公共政策执行研究模型。史密斯政策执行过程模型认为，影响政策执行效果主要涉及四个要素：理想化政策、执行机构、目标群体以及环境因素。四个要素通过互动关系决定政策执行效果。麦克拉夫林的政策执行互动模型认为，政策执行是执行者与受影响者之间就目标和手段相互调适的一个过程。这是一个动态平衡的过程，政策执行是否有效取决于二者相互调适的程度。[4]我国学者有关政策执行的研究主要聚焦于以下几个具体问题：一是政策执行偏差研究，二是政策执行影响因素，三是政策执行效果研究，四是政策执行工具研究。[5]政策执行已经由执行拓展为涵盖政策工具选择、评估、监督、反馈、调适、追责等环节的完整系统，因此，为提高微观层面的政策执行能力与政策执行效果，需要更加系统、灵活、开放的政策机制设计。

20多年来，我国国际人才引进政策执行效果如何？为了回应这个问题，本文基于国内外相关研究成果，融合政策执行模型，结合我国国际人才引进实践，构建了国际人才引进政策执行的分析框架（见图1）。该模型以政策执行过程中各要素互动为出发点，对我国国际人才引进政策执行的阻碍与困境进行分析，有助于厘清制约国际人才引进政策执行的相关因素，以问题为导向、提出下一阶段国际人才引进政策效果提升的策略。

三、我国国际人才引进政策执行面临的挑战

第一，政策执行机构分析。政策执行机构作为政策执行的直接实践者，承担着政策执行的主体责任，政策执行机构的结构、功能，执行人员的态度、专业能力，以及政策执行机构间的协同配合等因素都对政策执行结果的有效性具有重要影响。政策的成功实施需要稳定可靠、协同高效、专业性强的执行机构作支撑。

在当前我国国际人才引进政策框架下，政府部门仍扮演着关键核心角色，而企业、社会组织和高校等主体的参与度、融入度相对较低，往往处于被动接受政府指导的状态，在人才引进工作上缺乏主动性和创造性。而在人才竞争力较强的一些国家会积极拓展政府与企业等多渠道协作的人才引进模式。比如，有的国家与猎头公司通过建立信息共享机制，开展人才需求分析、搜寻引进、甄选引进工作；有的国家由政府牵头成立国家级猎头公司，并在海外搭建人才引进咨询平台、设立国家级办事处，为国际人才引进提供一站式服务。[6]

尽管当前我国政府部门十分重视国际人才引进政策，但是不同部门对政策的理解程度存在差异，有些部门在政策制定和实施的联动性、协调性上有待增强，有些部门职责界定模糊、分工不明确等问题容易造成政策的重叠与不一致，带来了政策的执行和落实缺乏统筹协调等现象。

第二，政策目标群体分析。政策目标群体是指政策受众，政策执行效果需要经过目标群体的评判。如果目标群体对政策的理解不足、有误或存在偏差，则会加大政策执行的难度。当前我国国际人才引进政策存在宣传不到位的情况，部分目标群体对我国的引进政策尚不了解，导致政策的影响力、传达速度和执行效率仍有较大提升空间。

在全球化竞争日益激烈的今天，最大限度发挥国际人才的作用，对我国在全球人才竞争中创造影响力、把握话语权、形成规模化的聚集效应至关重要。人才是推动发展和创新的根本动力，在全球化深入发展的当下，不同国家、不同种族、不同文化背景人才之间的交流与碰撞对于创新和发展尤为重要。[7]当前，我国国际人才引进的准入门槛相对较高，主要聚焦于高层次人才，而对海外技能人才、留学生等引进政策相对不足，缺乏针对不同层次的国际人才引进政策。联合国国际移民组织（IOM）发布了《世界移民报告2024》。报告显示，全球约有2.81亿国际移民，占全球总人口的3.6%。当前美国仍是最大的移民流入国，我国作为世界第四大移民流出国，移民引才领域竞争力相对较弱，发达国家对于国际人才的强势争夺也会影响我国国际引才政策的落实效果。因此，应结合国内发展的实际需要，对我国国际人才引进政策的目标群体进行优化与调整。进一步细化国际人才引进对象的定位，明确其服务新质生产力创新、服务高质量发展的不同作用。进一步挖掘、引进更多潜在的国际人才资源，提高政策的针对性和有效性。

第三，政策环境分析。政策执行会受到政策环境的复杂性和动态性影响。我国在国际人才引进工作的进程中，需加强对政策环境的识别与重视。

一是国际人才流动新挑战。随着知识经济深入发展，经济全球化发展遇阻，高层次人才资源正成为国际性紧缺资源，[8]各国在人才领域的竞争日趋激烈。联合国数据显示，在发达国家中，国际人才占常住人口比例为10%左右。而我国国际人才的引入还有提升空间，例如，粤港澳大湾区作为我国开放程度较高、引才政策与环境衔接较好、国际人才质量较好的区域城市集群，其核心城市深圳、广州的国际人才占总人口的比例分别仅为0.2%和0.36%。[9]

当前国际形势进入动荡变革期，国家保护主义上升使得“走出去”的人才培养路径受到挑战，各国人才建设呈现“集团化”等特点。同时，全球产业链供应链深度调整，国际人才供给模式也发生了变革，从全球商品流动到全球资本流动，再到全球人才流动，海外人才越来越成为一国参与国际竞争、增强综合国力与核心竞争力的重要资源。部分发达国家出台系统性、吸引力大的国际人才引进政策，大量吸收区域、国际高层次人才，补充国内人才储备，提高国际“人才战”竞争力。发达国家利用移民政策汇集国际人才、愈演愈烈的国际人才区域化合作等，对我国引进国际人才形成挑战。《2023年全球人才竞争力指数》指出：未来十年，人才竞争力作为竞争、创新和地缘政治软实力的关键要素，将变得更加重要；人才竞争将会变得更加激烈；引进人才、培养人才必然是当前乃至今后很长一段时间的时代主题。

二是人才强国战略进入新阶段。当前，我国人才强国建设进入新阶段，既需要培养、用好国内人才，也要面向国家重大战略需要，吸纳全球创新资源，精准引进“高精尖缺”人才。引进国际人才是世界上多数国家壮大人才队伍通行的做法，也是提升本国科学技术水平的重要路径。大数据、人工智能等新技术迅猛发展，加快了国际间多边知识共享与信息流动，为国际人才的合作与引进打开了新的大门。随着经济发展、就业市场持续开放，留学生归国比例不断提高，在积极的人才引进和人才发展政策的推进下，我国成功引进和培养了一大批高水平人才，为我国科技和经济社会发展作出了重要贡献。[10]国际人才的引进工作应遵循一套协调有序的管理规范与政策法规。为实现人才引进工作的可持续性，必须提供长期稳定的公共服务与激励机制。当前，我国在国际人才引进政策中存在资源分配不平衡、内容不完整，政策设计的系统性、开放性、灵活性不够等问题，国际人才聚集能力距离与国际接轨的目标还存在一定差距。同时，现有国际人才引进政策较为关注人才引进指标，对国际人才的引育用管仍旧停留在政策层面，这可能导致政策目标与实际执行效果之间出现偏差，从而影响政策的有效性。长此以往，将不利于引进国际人才、难以充分激发国际人才的工作热情。

四、国际人才引进推进策略

针对上述制约因素，本文拟提出以下国际人才引进的推进策略，以期破解国际人才引进工作中的难点，提升政策执行效果。

（一）政策引领，优化国际人才引进政策

推动政策创新，激发人才活力。市场需求对于人才事业发展有强劲的拉力，尤其是在先进制造、金融、信息技术等聚集大量国际人才的领域。下一步，需重视人才的实际考察，适度降低学历、经验、年龄的门槛限制，识别真正有能力与奉献精神的人才；发挥政企合作、政社合作的优势，充分激发人才市场的创新活力。

搭建服务平台，助力人才成长。适当简化人才往返签证、移民落户等程序，为国际人才提供便捷的移民通道；增加人才培养的供给，建立高尖端人才的全球化、一站式培养平台，培育综合型、应用型、创新型的实用人才；调整基础设施供给方向，从传统基础设施建设逐步转变为搭建产业孵化器等创新创业载体；增加信息供给比重，提供更直接、全面的综合信息，把握人才引进主动权，调动国际人才的主观能动性来创造生产力。

营造良好的法治环境、政策环境、物质环境，实现待遇留人、感情留人、事业留人。例如，部分发达国家通过制度、优化移民政策，吸引国际高端人才；通过设立专项基金、援助计划，奖励使用高端人才；大力发展猎头产业。同时持续加大对海外留学生的吸引力度，为学有所成的留学生提供工作与移民的机会，实现高端人才的国际开发与利用。具体而言，在为国际人才的科研与工作创造有利条件的基础上，提供良好的城市环境、公共设施与公共服务也是保留国际人才的重要因素。针对国际人才关注的教育、医疗、住房等基础性问题，需完善相关政策，提供多元化、精细化、全方位的配套设施与公共服务，加速国际人才参与当地建设。

（二）完善机制，健全国际人才引进体系

营造环境，健全人才引进法律体系。国际人才的聚集和作用发挥需要良好的制度环境，将其嵌入本国知识生产过程和国家创新系统中，方能更好地促进政策目标的达成，打造人才创新高地。需健全人才引进有关法律法规，完善知识产权保护等国际人才法律规制相关内容，根据时代特点与地区发展需要调整人才吸引政策，以国际惯例延揽国际人才。

海纳英才，构建精细化引才机制。国际人才吸引政策是一项复杂的系统工程，需要以引进国际优秀人才为基础，以服务国内经济社会发展、未来科技创新前沿为目标。为此，需要以开放包容的心态，海纳英才，完善国际人才引进的联动机制。首先，进一步完善国际人才吸引政策，精准提升效率。其次，结合国际人才岗位需求多元化的特性，明确人才类型划分机制，完善国际人才引进平台和培养结构，健全培养体系。再次，还要划分不同人才结构，包括基础研究、开发应用、工程技术、运营管理等，针对不同类型人才的知识结构和技能特点，制定多样化、层次化、有针对性的引才计划，延伸人才终端服务网络。

拓宽渠道，构建国际人才交流机制。当前，我国已进入创新型国家行列，但仍然存在基础研究环节薄弱、科技人才力量缺乏、激励创新环境亟须加强等问题。拓宽国际人才引进交流渠道，加快构建国际人才交流体系机制，为人才交流和灵感碰撞提供平台，开拓多样化的人才交流形式，多层次、多渠道、多领域地开展国际交流合作。

（三）共享共建，打造国际人才聚集高地

整合资源，人才共享。区域经济协同发展对于人才资源提出了更高的要求，共享经济时代，需要整合区域资源，发挥人力资本的最大化效用，将人才资源应用到最有生产力的领域。深化人才互认机制，打破人才流动行政地域壁垒，畅通人流、物流、资金流和信息流的跨区域流动渠道；健全与国际接轨的人才引育、流动、配置、使用、评价和激励保障机制，推动社会保障互通，提高生活服务便利化水平；“精准引才”与“柔性引才”相结合，[11]加快建设国际人才创新基地，实现引才引智与产业需求、创新驱动发展的有机结合，在具体项目中提供高度匹配、服务完善的人才资源，推动科研成果转化，不断提高我国人才资源的国际竞争力。

数据引领，信息共享。早在2010年，《国家中长期人才发展规划纲要（2010—2020）》就提出要“建立统一的海外高层次人才信息库和人才需求信息发布平台”。但长期受限于信息重复、碎片化、不对称，市场供需信息获取不畅通、不完整，信息收集范围有限等问题，我国海外引智工作的战略研判与政策安排效能亟待提高。建立完善的大数据平台是信息化数字化时代下实现信息共享的主要途径。例如，印度通过建立面向主要发达国家的子数据库与专供海外印度裔科技工作者的交流平台，积极宣传人才引进政策，掌握了大量世界前沿领域高端人才的信息。[12]我国需转变传统引进思路与管理理念，拓展引智视野；着手建立国际人才大数据中心，借助大数据、人工智能等技术，为政府和人才市场提供全面准确的人才大数据分析服务；构建高尖端人才创新创业聚集平台，实现产、学、研融合创新；积极应用数字化信息化手段加速解决人才引育用留的核心问题。

协同发力，文化共享。国际人才的社会融入工作质量事关能否“留得住”国际人才。推进人才融入，一方面，要进一步发挥各类海外留学人员组织的枢纽链接作用，通过提供信息、组织活动、开展论坛等方式，理解文化多样性、包容文化差异性，加强国际交流，增强国际人才与本土的联系，打造共享共治的文化共同体；另一方面，政府、企业与社会组织等多元主体协同发力，不断提高国际人才的生活满意度，增进情感认同。例如，新加坡通过国民融合理事会与人民协会等专门机构与基层社区的联动，帮助国际人才全面系统认识新加坡，既平衡了人才引进与本地民众的关系，又增进了国际人才与本地民众的共识。[13]未来，需搭建“政府—企业—社会组织”协同治理框架，打造公正透明的法治环境，提供宜居宜业宜创新的生活工作环境，实现国际人才与本地居民的良性互动，塑造文化认同与国家认同，引导、培育社会共同文化价值，提高国际人才情感归属感、内在文化认同感。

[基金项目] 国家社会科学基金一般项目“我国基层干部减负提效机制研究”（23BZZ080）。

[作者简介] 葛蕾蕾，国际关系学院国家安全学院公共管理系教授。

图1 我国国际人才引进政策执行分析框架

[ 参考文献 ]

[1]中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要[EB/OL].中国政府网,http//www.gov.c/gong/content/2001/content_60699.html.

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[4]陈振明.政策科学[M].北京:中国人民大学出版社,1998:310,154.

[5]都梦蝶,王洛忠.中国政策执行研究：图景、演化与展望——基于2010—2020年CNKI文献的可视化分析[J].山东行政学院学报,2021(5).

[6]杨双,李世杰.典型国家和地区人才政策经验与借鉴[J].中国人才,2024(5).

[7]王辉耀,苗绿,郑金连.完善海外引进人才支持保障机制，赋能新质生产力发展[J].智库理论与实践,2024(5).

[8]郑永彪,高洁玉,许睢宁.世界主要发达国家引进海外人才的政策及启示[J].科学学研究,2013(2).