家庭养老床位服务模式的发展逻辑与优化路径 

叶响裙 张素

[摘要] 发展居家养老服务是积极应对人口老龄化的重要举措，家庭养老床位服务模式是我国居家养老实践中的创新。基于社会福利政策分析框架，可对家庭养老床位服务模式进行类型学划分，探究家庭养老床位服务模式的发展逻辑。研究发现，我国家庭养老床位以满足老年人养老偏好与需求为发展目标；以整合正式照料与非正式照料为具体内容，整合多方养老供给主体与资源；其良性运行以收入、照护、安全、家庭支持政策为保障条件。然而，家庭养老床位服务模式实践中存在长护险尚未全面覆盖的制度困境、供给不能完全满足需求的供需困境、多方主体尚未形成有效整合网络的结构困境等问题，建议从建立覆盖全民的长期护理保险制度、促进供需精准匹配、构建多方协同的服务网络等方面予以优化。

[关键词] 家庭养老床位服务模式；养老偏好与需求；整合；长护险

[中图分类号] D63 [文献标识码] A [文章编号] 1674-7453（2024）12-0028-11

一、问题提出与研究回顾

截至2023年末，我国60周岁及以上人口为29697万人，占比为21.1%，65周岁及以上人口为21676万人，占比为15.4%。我国已进入中度老龄化阶段，且老龄化程度将持续加深。党的二十届三中全会指出，积极应对人口老龄化，完善发展养老事业和养老产业政策机制。建设与人口老龄化进程相适宜的养老服务体系迫在眉睫。

发展居家养老服务是积极应对人口老龄化的重要举措。联合国1991年通过的《联合国老年人原则》强调“老年人应尽可能长期在家居住”，“应按照每个社会的文化价值体系，享有家庭和社区的照顾和保护”。[1]多国已有成功的实践，如美国的PACE、日本的护理保险制度、英国的社区照顾。2000年，我国提出逐步建立并完善以居家养老、社区养老、机构养老互为补充的网络化养老服务体系。家庭养老床位服务模式是我国居家养老实践探索的产物。在中央政府的政策指引下，我国多地结合实际情况进行家庭养老床位服务模式探索与实践。《“十四五”民政事业发展规划》提出“健全建设、运营、管理政策，发展‘家庭养老床位’”。《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》明确提出“支持社区养老服务机构建设和运营家庭养老床位”。“十四五”期间，中央财政支持开展居家和社区基本养老服务提升行动项目，为符合条件的老年人建设家庭养老床位30.36万张，提供居家养老上门服务53.58万人次。

发展家庭养老床位，适应老年人居家养老的现实需求。居家、社区、机构养老服务三者应处于一体化发展状态，[2]要大力推进就地养老即家庭养老与社会化养老服务的有机结合。[3]目前学界基本上是从应然角度分析家庭养老床位，侧重其概念与政策文本研究。家庭养老床位是嵌入式养老的一种模式创新，[4]通过家庭实现各类资源的整合协调，从而提供“医—养—康—护”一体化服务，[5]可缓和家庭照护压力和机构照护资源紧张之间的张力。[6]亦有学者对多地家庭养老床位政策进行描述性研究，或突出试点特色，对南京、[7]青岛、[8]北京朝阳区、[9]杭州[10]等地政策进行详细介绍；或梳理政策差异，对26份城市家庭养老床位政策进行文本内容分析。[11]同时，少数学者将政策文本与调查数据相结合，指出家庭养老床位实践中的效果有限，尚未实现养老资源的有效配置。[12]

尽管多地已有家庭养老床位的实践探索，但其蕴含的深层发展逻辑有待进一步挖掘，已有研究不足以系统阐释家庭养老床位服务模式的特征。要深入理解这一养老服务创新模式，就要对其运行的内在逻辑和实践路径作进一步归纳与分析。基于此，本文对现有家庭养老床位服务类型进行科学划分，探讨家庭养老床位服务模式的发展逻辑，分析其运行中存在的问题，在此基础上，提出优化家庭养老床位服务模式的路径，增进对中国情境下家庭养老床位服务模式的认知，为家庭养老床位服务模式的发展和老龄社会治理提供理论参考和实践指导。

二、家庭养老床位服务模式的基本类型

家庭养老床位服务模式是我国在吸收国际居家养老经验基础上，结合中国传统家庭养老而提出的一种新型服务模式。2016年，南京市在全国率先开展家庭养老床位建设，取得了良好效果。在南京成功实践的基础上，家庭养老床位服务模式被认可，成为我国支持发展的社区居家养老服务方式。结合我国家庭养老床位政策文本与实践探索，本文认为家庭养老床位服务模式是以家庭为服务场所，以老年人居家环境适老化和智能化为基础，以社区养老服务机构为依托，以信息化平台为支撑，为居家老年人提供其需要的专业养老服务。这一服务模式将养老机构的专业服务送至老人家中，以订单式的服务方式实现养老服务与产品的供需对接，实现老年人居家和享有专业养老服务的双重目标，切实提高居家养老服务的品质。

（一）家庭养老床位的分析维度：基于社会福利政策分析框架

多地对家庭养老床位服务模式进行探索，其具体内容呈现出差异性。本文基于社会福利政策分析框架对家庭养老床位进行类型学划分，阐释不同情境中的家庭养老床位服务模式。吉尔伯特和特雷尔于1974年提出了社会福利政策分析框架，以分配基础、给付内容、服务输送和资金选择四个维度为基础。[13]具体而言，分配基础是指社会福利分配给特定社会人口或群体时所采用的不同原则，即普遍主义和选择性。给付内容是指提供何种类型的福利，福利品的基本形式包括现金与实物，社会福利品可分为机会、服务、物品、代金券和退税、现金以及权利。服务输送是福利提供者将采取何种途径或方式进行福利供给，即服务提供者和消费者之间的组织安排。资金选择是如何进行筹资，包括资金来源与资金的转移支付。社会福利政策可以被解释为向谁提供福利、提供什么福利、如何提供福利以及如何资助这些不同原则之间的政策选择。

无论是从人口属性还是制度属性出发，家庭养老床位服务模式均属于社会福利范畴，社会福利政策分析框架适用于家庭养老床位的理论和实践分析，如图1所示。家庭养老床位服务模式的给付内容是照护，包括居家老年人生活照护和医疗照护两方面。具体而言，生活照护是指围绕老年人的生活需求展开的服务，包括但不限于出行、清洁、起居、卧床、饮食、健康管理 、心理支持、委托代办等服务内容；医疗照护即围绕老年人的照护需求展开的服务，主要包括病前和病后的健康需求，包括护理服务和康复服务等。资金选择为政府支持和市场化收费相结合。服务输送为在政府的监管下，老年群体与养老服务机构签订协议，约定服务内容与价格。分配基础即覆盖对象面临普遍主义与选择性两种选项，将老年群体分层，分为困难老年群体和普通老年群体，即政策覆盖全体老年人还是仅针对困难老年群体。

图1 家庭养老床位的福利分析框架

（二）我国家庭养老床位的四种基本类型

家庭养老床位服务模式是居家养老服务的有益创新，各地结合实际情况进行积极探索。结合我国家庭养老床位发展实践，服务对象与给付内容是区分家庭养老床位类型的两个最基本的维度。依据这两个维度，可将家庭养老床位划分为四种类型，分别是兜底生活照护型、普惠生活照护型、兜底长期照护型和普惠长期照护型，如表1所示。

我国A市、B市、C市、D市四地的家庭养老床位建设，分别对应以上家庭养老床位的四种类型，如表2所示。本研究对这四地的家庭养老床位运作进行分析，在此基础上进一步阐释家庭养老床位的发展逻辑。

1.A市的兜底生活照护型

2022年，A市入选全国居家和社区基本养老服务提升行动项目地区，开始家庭养老床位建设。截至2023年12月底，A市建成家庭养老床位2451张，适老化改造的设施设备合格率100%，提供居家上门服务4894人次。

A市家庭养老床位的服务对象具有选择性，是长期居住在A市，具有A市户籍，年满60周岁及以上的经济困难失能、部分失能老年人。其服务内容是通过适老化改造、智能化改造，提升老年人生活自理能力和居家生活品质。居家养老上门服务按照指导清单围绕居家养老生活需求展开，具体包括出行、清洁卫生、生活照护、膳食、健康管理（用药提醒）、心理支持、委托代办、信息化等。政府给予家庭养老床位建设和居家上门服务一定补助，为符合条件的城市分散供养特困老年人、城市低保对象提供政府购买居家养老服务补助。

2.B市的普惠生活照护型

2020年，B市出台《家庭养老夜间照护床位建设运营管理办法》，正式推出家庭养老夜间照护服务，率先探索实践在夜间时段将照护服务延伸至老年人家中，有效弥补老年群体夜间照护领域的空白。

家庭养老夜间照护床位的服务对象为居住在B市内、年满60周岁以上的老年人，优先保障高龄、独居、失能残疾、计划生育特别扶助家庭老年人的服务需求。为服务对象配置简易紧急呼叫设备，以此为基础提供起居照料、精神陪护、应急处置等基本陪护服务，鼓励服务机构提供个人卫生、饮食照料、家庭保洁、代办代购等个性化增值服务 。政府部门负责组织领导与监督管理，并将家庭养老夜间照护床位纳入B市居家养老服务组织责任险保障范围。由于B市未入选2021—2023年居家和社区基本养老服务提升行动项目，这意味着没有中央专项彩票公益金的支持。家庭养老夜间照护床位是以市场化为导向，老年群体自行付费购买服务。政府对服务机构给予一定的政策扶持，对服务机构给予现金奖励以及在承接政府居家、社区、机构养老服务设施运营或参与政府购买服务项目时，在同等条件下优先考虑。

3.C市的兜底长期照护型

2021年，C市在全市开展家庭养老床位试点工作。目前，C市设立6885张家庭智能养老床位，整合医疗、餐饮、家政、护理等资源，为居家老人提供方便快捷多元的服务。

C市家庭养老床位的服务对象主要为C市户籍且在C市常住的失能老年人或有家庭照护服务需求的90周岁及以上老年人。C市家庭养老床位在适老化、智能化改造的基础上，为失能与高龄老年人提供医养结合的居家养老服务，具体服务内容包括生活照护、膳食、清洁卫生、心理支持、委托、信息化服务等生活服务，健康指导、预防保健、康复护理、康复咨询、康复辅助器具适配和使用训练、感染控制、体征观测、用药照护等医疗护理服务。服务费用由政府财政支持和老年群体自主付费两部分组成。政府补贴特殊困难老年人居家适老化改造，有条件和有需求的老年人家庭自主付费改造。居家养老服务费用由服务对象承担，可用养老服务补贴支付。同时，政府对在C市内设立家庭养老床位的服务机构给予补贴扶持，家庭养老床位可以比照养老机构享受老年人意外伤害险补贴。

4.D市的普惠长期照护型

作为我国第一批居家社区养老服务改革试点城市，D市以街道（镇）综合养老服务中心和社区（村）养老服务站为载体，老年人与其签约后，形成家庭养老床位。目前，D市在138个街道（镇）建设了142处综合养老服务中心，实现街道（镇）居家社区养老服务设施全覆盖，在813个社区（村）建成养老服务站，让居家社区养老服务进村入户。

D市家庭养老床位覆盖所有老年群体，在对老年群体分层的基础上分类供给家庭养老床位。根据服务老年人类别的不同，D市将家庭养老床位分为自理型、护理型和政府购买服务型三类。健康活力老年人、1级失能老年人、轻度和中度失智老年人可签约自理型家庭养老床位，2—4级的失能、重度和极重度失智老年人可签约护理型家庭养老床位，政府购买服务型家庭养老床位的签约对象是本市户籍60岁（含）以上未入住养老机构的城乡低保对象与计划生育特殊家庭的失能失智老年人。服务内容主要包括助餐、送餐、助洁、助行、助浴等生活照护和中医项目，高血压病人、冠心病病人等慢性病家庭医生巡诊，眼部康复、压疮预防与护理等医疗照护。D市民政部门将家庭养老床位纳入养老服务质量监督管理平台，在政府监管下老年群体在养老市场进行自由选择，其服务机构与服务内容为市场化运作。资金来源分为政府补贴和个人支付两部分，政府补贴针对护理型和政府购买服务型家庭养老床位，包括适老化改造补贴、为政府购买服务型家庭养老床位购买一定额度的居家养老服务、护理型家庭养老床位养老服务的价格优惠等。

三、家庭养老床位服务模式的发展逻辑

（一）发展目标：满足老年人养老偏好与需求

家庭养老床位服务模式以居家为前提，将适老化改造和居家上门养老服务相结合，为居家老年人提供便捷多元的养老服务，从情感、经济、服务等多维度以符合老年群体偏好的方式满足养老需求，改善其主观与客观福利状况，切实增强居家老年人的获得感。

家庭养老床位符合老年群体的居家养老偏好。北京、青岛等地民政部门2023年调查结果显示，99%的老人选择居家养老，只有不到1%的老人选择机构养老。第一，在熟悉的居住与人文生活环境中养老，不离开其家庭居住地点与熟人社会圈，老年人可从中获得情感慰藉与安全感。第二，社会上存在离家养老意味着家庭代际关系紧张的认识误区，居家养老符合我国“养儿防老”的传统观念，契合我国讲求孝道和落叶归根的社会伦理观念。相对于机构养老，居家养老更符合老年人的心理期待。

家庭养老床位以便捷的服务为老年群体提供养老支持，满足其养老需求。以居家环境的适老化建设为基础，缓解老龄化的生活障碍，提高老年群体的自理能力；以居家上门养老服务的形式，将专业养老服务延伸至家庭这一场域。不同类型的家庭养老床位服务模式，虽然服务对象与服务内容具有差异，但均围绕老年人的需求展开，服务内容全部覆盖生活照护，在医疗照护上呈现出差异性。

（二）整合逻辑：正式照料与非正式照料的组合

家庭养老床位服务模式整合社会化的正式照料与家庭的非正式照料，形成合理的照料主体与资源组合，尽可能用较小成本实现照料效用的最大化，提高照料的整体质量。老年人生活自理能力有限，需通过他人服务获得照料，以服务的供给者和专业水平为标准，老年人照料可分为正式照料和非正式照料。正式照料是指基于法律政策，通过公共融资的方式向符合条件的申请者提供专业照护服务，包括机构照料、居家照料以及其他对照料服务提供者的支持行为；[14]非正式照料是指由家人、亲友或邻居基于情感和人伦上的因素及动力而提供的无偿照顾。[15]以家庭为主的养老照料在我国具有悠久的历史传承，随着社会人口结构的变动，家庭养老功能明显弱化，对社会养老资源的需求明显增加，但家庭养老的基础作用难以替代。同时，家庭照料与基于社区的居家照料是互补的，社区提供的上门服务和日托服务等照料不能独立发挥作用，需要有效发挥家庭的作用。[16]

家庭养老床位服务模式充分激活养老服务的参与主体，推动政府、市场、家庭等养老服务供给主体形成紧密的养老服务网络，政府直接提供的基本养老服务、市场化的补充性养老服务与家庭的自发性养老服务融入其中。第一，政府处于顶层设计的位置，在推进老龄事业发展中起主导作用，通过制度与政策对养老资源进行权威分配与统筹管理。在我国不同类型的家庭养老床位服务模式中，政府均将经济资源和社会资源向经济困难的老年群体倾斜，将兜底性放在首位。第二，市场与政府、家庭之间的行为均以交易为前提，以契约协议为依据，为老年人提供专业养老服务。若无市场支撑，专业养老服务无法递送至老年人的家中，对于老年群体特别是失能、半失能老人而言，养老不离家则成为空中楼阁。第三，通过家庭这一老年人熟悉的场所和环境，为老年群体提供生活照护和情感慰藉，家庭可从养老市场中自行购买其所需的养老服务。已有研究表明非正式照料降低了中国女性的生活满意度，[17]而家庭养老床位服务模式使老年人家庭照料者获得喘息服务，缓解其照料老人的压力，使家庭的整体福利水平得以提升。部分地区，如武汉，为家庭照料者提供照护技能提升培训，既提高家庭照料的质量，又增加家庭照料者的就业机会。

家庭养老床位服务模式整合养老生产要素配置，在养老服务的生产过程中充分利用劳动、土地、知识、技术、管理、数据等生产要素，提高服务效率与质量。机构养老服务人员与家庭照料人员双方共同承担照料这一工作，共同满足居家老年人的养老需求，既拓展养老机构的业务范围，又适度缓解家庭照料者的压力。对居家环境进行适老化改造，充分利用原有房屋，既契合老年群体的居家养老偏好，又降低养老经济成本。以信息化建设为支撑，将政府政策支持、居家老年人、服务机构三方信息集中于养老服务信息化平台，推动供需双方的信息对称，并通过服务平台链接需求端与供给端，居家老年人通过电话等通讯技术即可享受便捷的专业养老服务。政府统筹管理，确保家庭养老床位服务模式的有序有效与安全。

（三）保障条件：以制度保障推动高质量发展

家庭养老床位在服务生产与递送的过程中存在一定风险，需要以坚实有力的制度保障其可行性与可持续性。以收入保障制度确保老年群体的购买能力，以照护保障制度为老年群体提供资金保障和服务保障，以安全保障确认生产与递送过程的有序安全，以家庭支持政策巩固家庭养老的基础地位。

通过基本养老保险制度、老年津贴制度等公共养老金制度和政府财政支持为老年群体提供收入保障，既防范贫困风险又提高老年群体的购买能力。家庭养老床位服务模式以满足老年需求为核心，潜在养老需要衍变为有效需求，老年人拥有相应的购买能力与购买意愿是家庭养老床位可持续运行的关键。截至2023年末，我国参加基本养老保险人数约为10.7亿人，享受高龄津贴、养老服务补贴、护理补贴与综合补贴的老年人分别为3547.8万、621.4万、98.5万、66.7万人。在全国城乡最低生活保障对象中，老年人为2080.2万人。收入保障使老年群体有能力购买居家养老服务。同时，政府为家庭养老床位建设提供财政支持，为经济困难老年人提供居家适老化改造的补贴，并为其购买一定的居家上门养老服务，确保家庭养老床位服务模式的兜底性。目前，家庭养老床位正从兜底走向普惠，从特殊困难老年人家庭拓展到有需求的广大老年人家庭。如2024年《江苏省消费品以旧换新居家适老化改造实施细则》提出，给予社会老年人补贴50%，经济困难老年人在限额标准内按实际支出全额补贴。

以照护保障维持家庭养老床位的可持续运行，家庭养老床位服务模式的给付内容、资金选择与服务对象需要制度支持。当前我国家庭养老床位的主要受众是失能、高龄老年群体，生活照护与健康照护需求迫切。长期护理保险制度可为老年群体照护提供资金保障与服务保障，家庭养老床位服务模式应以长期护理保险制度为基础，如有的地方家庭养老夜间照护床位的临床护理参照当地长护险居家医疗护理、家庭病床相关内容执行；有的地方将养老家庭照护床位项目与长期护理保险制度试点深度融合，参与长期护理保险的老人可在一定范围内报销70%至80%的居家护理服务费用。

以安全保障确认家庭养老床位服务模式的有序生产。家庭养老床位服务模式存在一系列安全风险，出于供需双方的信息不对称，尤其是医疗照护的专业性，可能导致事前的逆向选择与事后的道德风险；信息化平台建设存在数字鸿沟、算法歧视和侵犯老年人隐私等风险；服务场所的私密性使得老年人的财产安全、服务安全具有不确定性。2020年，党的十九届五中全会提出“健全养老服务综合监管制度”，随后《国务院办公厅关于建立健全养老服务综合监管制度促进养老服务高质量发展的意见》出台，2023年我国针对居家养老上门服务的首个国家标准《居家养老上门服务基本规范》发布。通过标准化建设与健全监管机制为家庭养老床位服务模式提供安全保障。

家庭养老床位服务模式落脚于家庭，需充分发挥家庭的非正式照料作用，巩固家庭养老的基础地位。为发挥家庭的养老功能，需对家庭给予政策支持，提高家庭照料者的照料质量，肯定家庭照料者的社会价值，为家庭照料提供服务支持。适应老年人生活特点和安全需要的家庭住宅装修等改造为家庭照料提供物理空间支持；为家庭照料者提供养老专业技能培训，将家庭养老资源真正转化为养老功能，增强家庭养老照护能力；以喘息服务减轻家庭照护压力；给予老人的家庭照料者经济补贴，多地都在积极探索和实施针对家庭照料者的经济补贴政策。

四、家庭养老床位服务中存在的主要问题

（一）制度困境：长护险尚未全面覆盖

我国老年人口数量众多，是世界老年人口之最，长寿不健康问题较为突出，带病生存、多病共存的情况十分普遍。第五次中国城乡老年人生活状况抽样调查显示，目前我国失能老年人约为3500万，占全体老年人的11.6%，老年人患病率是总人口平均水平的4倍，带病生存时间达8年多。据测算，到2035年，我国失能老年人将达到4600万，到2050年将达到5800万左右。失能老年人照护是失能老年人及其家庭的刚需。提供经济保障与服务保障的长期护理保险制度正是破解我国失能老年人照护难题的关键。已有实践表明，长期护理保险为养老服务提供了庞大的市场需求和稳定的资金来源，[18]既减轻家庭经济负担，又为失能老人的照护模式提供更多选择。[19]

长期护理保险制度与家庭养老床位服务模式的给付内容与服务对象高度重合，长护险可成为家庭养老床位坚实有力的制度支撑，如湘潭市家庭养老床位的居家上门养老服务费用在限额内可由长护险基金支付80%。但是，目前我国长护险的覆盖人群和服务项目相对有限。国家医保局统计公报显示，2023年末，49个试点城市参加长期护理保险人数共18330.87万人，享受待遇人数仅134.29万人。试点城市之外的地区被排斥在长护险范围之外。此外，试点地区的长护险参保对象呈现出极大差异性，如青岛、上海、呼和浩特等地区覆盖城镇职工及城乡居民，长春的参保对象包括城镇职工及城镇居民，而安庆、重庆、天津等地的参保对象仅限于城镇职工。长护险制度的缺位直接影响家庭养老床位的资金和服务，阻碍其长远发展。

（二）供需困境：供给不能完全满足需求

家庭养老床位服务模式以满足人民日益增长的养老服务需求为导向和目标，养老服务需求是健康管理和生活照料服务等连续性复合需求。我国家庭养老床位的供给内容不完整，没有覆盖老年群体全方位全周期的养老需求，出现养老服务的供需偏差甚至错位。

第五次中国城乡老年人生活状况抽样调查显示，老年人需求比例最高的五类社区（村）养老服务依次是：上门看病服务（29.1%）、助餐服务（22.1%）、文化娱乐服务（22.1%）、健康教育服务（17.2%）、上门做家务服务（15.8%）。排在首位的医疗需求是老年群体紧急迫切且长久的需求。但目前我国家庭养老床位供给与老年人群实际需求之间的差距明显，供给重生活照护，轻健康服务，供给不能契合老年人完整需求。以助餐、助浴、助洁、助行、助急等服务为主，满足老年人生活照护需求，助医服务相对较少，健康需求满足程度有限。如A市、B市等地的家庭养老床位服务模式只涉及生活照护，无医疗照护。老年群体的健康需求迫切，但供给数量与质量严重不足。目前家庭养老床位难以解决居家养老对专业医疗的刚需，难以把完整的医疗照护延伸至家庭。

（三）结构困境：多方主体尚未形成有效整合的服务网络

家庭养老床位服务模式将政府、市场、家庭等养老主要供给者纳入同一场域，通过协同合作共同为居家老年人提供养老服务与产品。三者任何一方的越位、错位与缺位均不利于家庭养老床位的正常运行与长期发展。目前我国家庭养老床位建设中，政府、市场、家庭三方没有完全发挥其养老功能，尚未形成有效整合的服务网络，进而难以构建有序且衔接的养老服务体系。

我国的家庭养老床位政策目前仍处于试点探索阶段，以自上而下的政府推动为主，相关政策法规体系仍不健全。家庭养老床位与长护险、福利补贴、社会救助等制度，与养老床位、医疗床位、安宁疗护床位等相关政策各行其是，缺乏有效衔接，不利于养老服务体系的整体发展。家庭养老床位建设与运行涉及民政、人社、卫健、住建、财政等多个部门，目前不同部门之间未形成有效协同，如老年人能力评估结果跨部门互认机制不健全，工作合力有待提升。多地家庭养老床位服务模式的服务对象、给付内容以及财政支持政策等各不相同，呈现出较大差异，埋下区域发展不均衡的隐患。

市场中社会化养老行业尚未发育成熟，难以有效承担养老服务生产者这一角色。与机构集中照护相比，居家上门养老服务的人力成本较高，一定程度上抑制了居家老年人的有效需求。目前多数地区家庭养老床位服务模式的资金选择以政府财政支持为主，市场化收费为辅，受到有效需求不足的影响，养老服务机构严重依赖政府补贴，尤其是经济发展水平较低的地区，其盈利空间有限，限制了养老服务机构的进一步发展。同时，护理人才队伍的质与量均不足以满足养老护理服务的迫切需求，难以支撑养老事业与养老产业的发展。

家庭的养老功能日益弱化，难以有效支撑家庭养老床位的运行。随着经济社会的发展，我国的家庭养老功能受家庭结构变化与人口流动的影响而日益弱化。我国家庭规模日益小型化，历年人口普查数据显示，平均每个家庭户的人口从1990年的3.96人跌至2020年为2.62人，下降了33.8%。同时，我国人口流动日趋活跃，2020年流动人口规模已近3.8亿人，空巢老人、留守老人现象普遍存在，成年子女与老年长辈的居住呈现出分离趋势。在此情形下，以家庭为主的非正式照料减少，家庭的精神慰藉、生活照护等服务功能普遍弱化。

五、家庭养老床位服务模式的优化路径

（一）加快建立覆盖全民的长期护理保险制度

制度建设是养老服务高质量发展的前提条件，基本养老保险制度提供收入保障，应对贫困风险；基本医疗保险制度提供医疗保障，应对疾病风险；长期护理保险制度提供资金与服务保障，应对失能风险；三项制度共同支撑完整的老年保障体系。

我国已持续多年开展长期护理保险制度试点。今后要在对试点情况进行系统科学评估的基础上，加快在全国范围内建立长期护理保险制度，为失能老年群体提供资金保障与服务保障，以长期护理保险制度支撑并保障家庭养老床位的可持续发展。要完善失能认定评估标准与工具，建立老年人能力评估结果跨部门互认机制，避免资源浪费。设计具体的长护险服务目录与清单，明确生活照护和医疗照护内容，将家庭养老床位纳入长期护理保险支付范围，从而切实推动长期照护服务的发展，为失能失智老人、高龄独居老人等有特殊需要的老人提供方便适宜的生活照护及养老护理服务。

（二）以老年人需求为核心促进供需精准匹配

家庭养老床位服务模式的给付内容应以老年人的需求为核心，聚焦生活照护和健康需求，服务内容应与老年人需求预期相契合，而不是按照供给本身的难易程度进行排序生产。在提高现有生活照护服务水平的基础上，重点关注老年群体健康需求，强调“预防先于看护”“居家护理优先于机构护理”等原则，从全过程视角出发整合医护资源，将基层医疗卫生资源下沉到家庭，增加病前的预防和病后的康复护理等服务内容，为老年人提供健康服务。

在科技发展中保障和改善民生，充分发挥科技助老作用，以科技推动养老产业的发展，提升资源配置效率。一方面，开发与推广应用智能养老设施。增加家庭适老化智能设备，创造安全便捷的生活环境；通过智能穿戴设备为老年人提供健康监测、位置定位、紧急报警救助等安全管理和服务。另一方面，充分利用现代网络信息技术，建设养老信息管理服务系统平台，建立老人信息库，提供政府、机构、社区养老中心等供给方信息，以信息链接的方式便于供需双方及时对接，减少社区居家养老供需双方的信息不对称。同时，平台全程详细记录服务过程与内容，有利于对服务全过程的管理与监督，确保养老服务供给质量。

（三）构建多方协同整合的服务网络

一是加强顶层设计，发挥政府主导作用。政府负责养老服务发展规划、政策标准、行业标准和服务规范的制定与完善，推动家庭养老床位的专业化与标准化，实施对家庭养老床位服务全过程的质量与安全监管。同时，要落实基本养老服务兜底责任，保障老年人基本养老服务权益的实现。二是充分发挥市场配置资源的决定性作用，优化发展环境，建立公平竞争的市场机制，激发市场活力，培育银发经济经营主体，鼓励并推动养老服务机构品牌化发展。培育社区养老服务机构，以此支持社区居家养老服务的可及性、便利性与及时性。强化要素保障，引导养老护理人才的培养，提升其培养质量与数量，扩大养老护理人才队伍。三是充分发挥家庭的支持性作用，强化家庭养老功能，通过发放护理补贴、减免社会保险费、实施共同居住照料假和喘息服务等举措，鼓励子女与父母共同居住，为老年父母提供生活照护和护理服务，引导建立良好代际关系。

综上所述，政府、家庭和市场三方围绕老年群体的居家养老需求各尽其责，政府制定家庭养老床位相关政策、强化兜底保障并进行服务监管，市场提供专业化养老服务，家庭供给场所与生活照护，在养老服务体系中形成有为政府、有效市场与有爱家庭的理想格局。

[基金项目] 中共中央党校（国家行政学院）2021年度科研项目“完善覆盖全民的社会保障体系研究”（2021YB018）。

[作者简介] 叶响裙，中共中央党校（国家行政学院）国家治理教研部教授、博士生导师；张素，中共中央党校（国家行政学院）国家治理教研部博士研究生。

表1 家庭养老床位的四种类型

服务对象

困难老年人        全部老年人

给付内容        生活照护        兜底生活照护型        普惠生活照护型

长期照护：生活照护+医疗护理        兜底长期照护型        普惠长期照护型

表2 A市、B市、C市、D市四地家庭养老床位

类型        地区        给付内容        资金选择        服务输送        服务对象

兜底生活

照护型        A市        生活照护        政府财政支持：个人补贴        老年人与机构签约，机构依据协议提供服务，政府提供补贴        经济困难失能、部分失能老年人

市场化收费

普惠生活

照护型        B市        夜间生活照护        政府给予服务机构政策扶持        老年人与机构签约，机构依据协议提供服务        老年人

市场化收费

兜底长期

照护型        C市        生活照护+医疗照护        政府财政支持：个人和机构补贴        老年人与机构签约，机构依据协议提供服务，政府提供补贴        失能老年人或有需求的90周岁及以上老年人

市场化收费

普惠长期

照护型        D市        生活照护+医疗照护        政府财政支持：护理型+购买服务型补贴        政府设计三类家庭养老床位；老年人与机构签约，机构依据协议提供服务，政府提供补贴        老年人

市场化收费

资料来源：A、B、C、D四市相关文件梳理

[ 参 考 文 献 ]

[1]联合国.联合国老年人原则[EB/OL].联合国网站，https://www.un.org/zh/documents/treaty/A-RES-46-91,2024-10-20.

[2]崔树义,杜婷婷.居家、社区、机构养老一体化发展研究[J].东岳论丛,2021(11).

[3]孙弋帏.何以养老：就地养老的概念、实践与反思——以B市就地养老的多元模式为例[J].中国社会科学院大学学报,2023(10).

[4]章晓懿,马德秀,陈谦谦.整合照料视角下的老年家庭照护床位政策研究[J].今日科苑,2021(7).

[5][12]王永梅,武佳,纪竞垚.我国家庭养老床位发展现状与城市居民需求特征[J].社会建设,2023(2).

[6]张娜.从小床位到大福祉：家庭养老床位服务模式的发展与优化[J].西南金融,2024(05).

[7]杨靖.把养老院“搬回家”——南京市家庭养老床位建设的创新实践[J].中国社会工作,2022(11).

[8]乔先华.青岛市家庭养老床位的探索与实践[J].社会福利,2021(08).

[9]马丽萍.北京市朝阳区——家庭养老照护床位建设迈进新阶段[J].中国社会工作,2022(5).

[10]吴强.杭州市：家庭养老床位破解养老服务瓶颈[J].中国社会工作,2022(11).

[11]李月娥,崔雨楠.家庭养老床位政策的府际差异与模式研究——基于26个市级政策文本的比较分析[J].中国卫生事业管理,2024(9).

[13][美]吉尔伯特.社会福利政策导论[M].上海:华东理工大学出版社,2003:83-86．

[14]刘德浩.长期照护制度中的家庭团结与国家责任——基于欧洲部分国家的比较分析[J].人口学刊,2016(4).

[15][17]Chen Lu,FanHongli,Chu Lanlan.The Hidden Cost of Informal Care: An Empirical Study on Female Caregivers' Subjective Well-being[J].Social Science & Medicine,2019(1).

[16]刘柏惠,寇恩惠.社会化养老趋势下社会照料与家庭照料的关系[J].人口与经济,2015(1).

[18]张文娟,梅真.长期护理保险与社会养老服务体系的协同发展策略——基于对长期护理保险试点经验的分析[J].北京行政学院学报,2024(6).

[19]蔡伟贤,吕函枰,沈小源.长期护理保险、居民照护选择与代际支持——基于长护险首批试点城市的政策评估[J].经济学动态,2021(10).